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작성자	김귀순

제목	공공기관 이전에 따른 지방분권과 환경 가버넌스의 방향(제 1편)

  2005/01/03  (제 1편)

    공공기관 이전에 따른 지방분권과 환경 가버넌스의 방향


                                               부산외국어대학교 교수
                                              지방분권지속가능발전팀장
                                                 김 귀 순


참여 정부에 들어와서 국정효율화와 경제회복을 위한 대대적인 국가 재구조화작업의 일환으로 정부 기구 통합 및 분산, 권한 이양을 통한 지방분권이 진행될 예정이다.  공공기관 이전으로 바야흐로 본격적인 중앙 기구 및 행정의 지방분권시대를 열게 될 것이다.

  그리하여 각 분야의 정부기관의 통제는 점차 줄어들고 재정통제와 행정 규제 완화측면에서 실제 효과가 나타나게 되는 지방분권은 지방정부의 입지 강화뿐만 아니라 국회와 중앙정부의 입지도 역시 강화한 결과를 가져오게 된다. 그 결과 여러 유형의 분권- 정치적 분권, 행정적 분권, 기능적/지역적 분권-을 실험하게 될 것으로 예상된다.

  지방분권이 되면 중앙 정부기관의 역할은 국가정부와 국회의 준비기구로서 점점 기능을 하게 되고 영역별 집행기관으로서의 기능은 지방으로 이관하게 됨으로써 중앙정부 각 부처간의 기능별 차이는 점점 사라지게 될 것으로 예상되고 있다.

  또한 국가 운영은 철저히 지역의 책임하에 발전되며 법률을 집행하게 된다. 주민, 기업, 지자체에 서비스를 공급해주는 기관은 지역 대표부를 두고 철저한 지방분권 실현을 통해 지방자치를 구현하도록 해야 한다.  실제 행정서비스 책임을 맡고 있는 지방공무원들은 지역 행정 전문가로서 그 중추적인 역할을 하여야 하며 중앙정부와 국회가 합심하여 지방분권의 원활한 정착을 위해 공동으로 노력하는 모범적인 정치 환경속에서 지방분권은 성공적으로 뿌리를 내릴 수 있을 것이다.

  환경관리 면에서의 지방분권은 중앙정부로부터 지역 기관으로의 권한과 책임의 이양시 자연자원에 대한 결정을 누가 하느냐로 귀결될 수 있으며 지방분권은 환경에 관한 결정 문제를 지역사회와 지역사회 대표에게 좀더 접근 가능하도록 만드는 데 기여할 것이다.

지방분권과 환경

지방분권은 잘 될 경우 권한을 지방과 시/군 단위에 이양하기 때문에 공공부문에 대한 주민의 관심을 증가시키고 주민에게 다가가는 지방행정을 펼칠 수 있다. 특히 개도국 사례를 보면 지방분권이 자원이용과 의사결정에 대한 의미있는 주민참여를 가능하게 하였다. 또한 상호 불신을 줄이고 환경을 관리하는 데 지역의 주요 그룹이 대등하게 참여할 기회를 주었다. 또한 지방분권은 환경을 이롭게 할 뿐만 아니라 지역주민의 요구를 더 잘 이해하게 만들 수 있다. 지역 환경 지식을 이용하며 지역사회의 참여속에 자원 관리 결정을 내릴 수 있게 되므로 지방분권은 자연자원관리의 형평성을 증진시킬 수 있다.

  지방분권이 환경에 가장 도움이 되고 자원 관리의 형평성을 증가시키기 위해서는 다음 네 가지 최소기준을 충족시켜야 한다.

■ 지방분권은 지역 이양기관에 재정권을 포함한 주요 권한의 이양이 되어야 한다.
■ 권한이양을 받는 기관은 지방 엘리트의 이해가 아닌 다양한 지역 주민의 대표를 대변하     여 하며 지역의 자연자원에 대한 폭넓은 지식을 가짐과 아울러 주민의 지지를 받아야      한다.
■ 지역주민은 권한을 이양받은 기관이 그 책임을 다 하도록 모니터링하고 그 결과가 선      거, 공청회, 기타 민주적 수단을 행사하여 반영되도록 노력한다.
■ 장기적 관점에서 자연자원의 지속가능한 관리를 증진시키도록 재정 인센티브와
   규제 인센티브를 적절히 병행하여야 한다.

  이러한 4 가지 기준을 충족시키기는 쉽지 않지만 권한을 이양받은 기관이 실제 이들의 결정에 직접 영향을 받게 되는 지역주민에게 책임감을 가지도록 하는 일이 가장 중요하다. 그러기 위해서는 지역 행동주체들에게 새로운 권한을 효과적으로 잘 사용할 수 있도록 적절한 교육을 실시하는 것이 필요하다. 이 때 지역의 약자인 빈곤층, 여성 등을 참여시키도록 하는 것이 중요하다(Larson 2003a: 19).

  지역사회차원에서의 환경관리의 핵심은 지역사회 자체의 아이디어와 에너지를 이용하는 것이다. 자연자원의 상실과 변화로 인해 가장 영향을 많이 받는 자연자원과 가장 가까운 곳에 사는 사람들이 자연자원의 관리 책임과 실제 수혜자가 되도록 하여야 한다.  즉 지방분권은 숲 관리에서부터 쓰레기 처리 서비스 제공에 이르기까지 공공부문의 환경관리 기능의 일부를 시/군 등의 지역기관에 그 책임을 이양하는 것을 말하며 이것은 환경 가버넌스의 가장 중요한 발전이라고 볼 수 있다.

  사실상, 중앙정부가 지방에 권한을 이양하지 않고 있는 이유 중에는 지방정부가 자연자원을 현명하게 이용할 기술적, 과학적 지식이 결여되었다거나 배우려고 하는 자세를 가지고 있지 않다는 생각이 일부 자리잡고 있다(Agrawl & Ribot 1999:29; Ribot 2000:47). 그러나 이러한 우려 때문에 중앙정부가 권한이양을 늦추지 않아야 한다. 그대신 지방정부에게 교육 제공, 시/군 단위 조직 강화, 공정한 선거, 주민 의식과 주민참여 증진 등의 노력을 통해 지방권한 이양기관의 취약성을 극복하도록 도와주는 일을 하여야 한다(Larson 2003a:20).

중앙정부는 커뮤니케이션 네트워크를 구축하고 갈등 해결 메카니즘을 수립하여야 한다. 또한 거시적 관점을 도입하고 조정하는 역할을 하여 여러 지역에 걸쳐 일어나는 생태계 관리에 대한 책임을 져야 한다. 거시적이면서 생태계에 기반을 둔 환경관리를 하지 않는 지방분권을 한다면 환경에 별로 도움을 주지 못할 수도 있다. 중국 Yunnan 지방의 경우 강 하류 주민과 강 상류 주민과의 자연자원문제로 인한 갈등 해결 능력이 없었기 때문에 지방분권이 오히려 환경개선에 도움이 되지 못하였다. 그 이유는 중앙정부의 지방 이전기관이 상류의 토양부식 뿐 아니라  산림황폐화로 인한 홍수의 모니터링과  통제, 깨끗한 물 관리를 지속적으로 해 나갈 수 있는 유역통합관리 프로그램을 가지고 있지 못하였기 때문이다 (Dupar and Badenoch 2002:33).

  공공기관의 지방이전을 통한 분권개혁은 지방주민과 권한 이양기관에게 인센티브와 반인센티브를 동시에 주어 권한이양과 동시에 규제도 똑같이 실시하여야 한다. 지방정부와 주민이 자원을 이용하거나 그 자원으로부터 수혜를 받지 못할 때 자원보호를 할 이유가 없게 된다. 따라서 지속가능한 관리를 위한 인센티브로서 자원접근권과 자원 세원권을 지역주민들에게 주어야 한다. 또한 자원접근권과 함께 중앙정부는 지방정부, 지방의회, 자원 수혜 그룹에게 확실한 책임도 부여해 주어야 한다. 지속가능한 관리에 대한 책임이 주어지지 않는다면 잠재적 세원이 매우 높은 자연자원 부문의 경우 지방정부의 자원 개발과 착취가 급속히 진행되게 되어 환경훼손이 심화될 우려가 높다. 또한 지역사회에 바탕을 둔 환경보전에서 필수적인 것은 지방분권법에 자원에 대한 안전한 사용권한을 장기간 지역에게 확보시켜 주어야 한다. 그렇게 하여야 지역주민이 토양보호, 유역 보호, 산림 복원, 기타 장기적 보전 조치를 취하게 된다(USAID 2002:22).

  또한 지방분권 개혁시 지속가능한 자원관리에 있어 지역사회 차원에서의 책임과 가버넌스를 감시할 NGO의 역할도 매우 중요하다. 잘 구조화되지 못한 지방분권은 환경관리와 형평성을 실제 위협할 수도 있다. 짐바브웨에서는 재정난관에 봉착한 중앙정부가 지역사회에 기반을 둔 물 공급에 대한 재정지원을 갑자기 중단하고 물관리와 유지책임을 떠맡을 준비가 되어 있지 않는 지역사회와 지방정부(시/군)에게 넘겨준 결과 물 공급은 더욱 악화되었다(Coyner 2002:117).

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